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防止平臺壟斷 數(shù)據(jù)要素及數(shù)據(jù)競爭行為是實(shí)現(xiàn)平臺正義的關(guān)鍵

來源:第一財(cái)經(jīng)

[ 數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)旨在加強(qiáng)數(shù)據(jù)主體對其個(gè)人數(shù)據(jù)的自主權(quán),助力于促進(jìn)臺之間的互聯(lián)互通,破除數(shù)據(jù)壟斷,起到防止個(gè)人信息鎖定、降低市場準(zhǔn)入門檻以及增強(qiáng)臺之間競爭的效果。但是,也需注意到,若實(shí)施不當(dāng),數(shù)據(jù)可攜帶在實(shí)踐中反而可能起到強(qiáng)化壟斷的反面效果,使得中小創(chuàng)新型臺的用戶利用數(shù)據(jù)可攜帶將其用戶信息遷移到大型或超級臺,進(jìn)一步增強(qiáng)超級臺的市場力量,降低中小創(chuàng)新型臺的競爭力。 ]

當(dāng)前,受國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈滯礙的影響,依托臺(組織)和數(shù)字技術(shù)所創(chuàng)造的各類新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式為我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)“雙循環(huán)”運(yùn)行提供了必不可少的發(fā)生場景、實(shí)現(xiàn)路徑及工具支撐。同時(shí),也誘發(fā)甚或助長了臺強(qiáng)制“二選一”、大數(shù)據(jù)殺熟、自我優(yōu)待、惡意封禁等利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及臺規(guī)則等排除、限制競爭行為的發(fā)生,擾亂了公競爭的市場秩序,損害了消費(fèi)者合法權(quán)益和社會公共利益,臺反壟斷治理成為社會各界的重點(diǎn)關(guān)切。

10月18日,中共中央政治局就如何把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和規(guī)律,推動我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展進(jìn)行第三十四次集體學(xué)習(xí),為不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)給出了最新戰(zhàn)略部署和行動指引。10月23日,全國人大常委會公布了《中華人民共和國反壟斷法(修正草案)》(下稱《修正草案》),集中體現(xiàn)了對數(shù)據(jù)競爭行為的重視,以及對臺正義的關(guān)注。

臺通過海量的多樣化數(shù)據(jù)分析,將大數(shù)據(jù)技術(shù)與人工智能算法相結(jié)合,能有效把握市場的動態(tài)運(yùn)行規(guī)律,更精準(zhǔn)有效地施行各項(xiàng)競爭行為。特別是數(shù)據(jù)的收集和使用具有明顯的規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng),這使得臺企業(yè)能夠憑借已經(jīng)積累的數(shù)據(jù)優(yōu)勢,來維持和擴(kuò)大市場力量,提高市場進(jìn)入壁壘,降低市場有效競爭。

臺企業(yè)在某一個(gè)數(shù)字市場上收集的數(shù)據(jù)可以成為其進(jìn)入其他數(shù)字市場的寶貴資產(chǎn),特別是當(dāng)存在消費(fèi)者重疊時(shí)。譬如,音樂臺企業(yè)收集消費(fèi)者在音樂臺上的收聽習(xí)慣數(shù)據(jù),很可能對其從事定向演唱會門票銷售服務(wù)業(yè)務(wù)具有很大價(jià)值。同時(shí),由于數(shù)據(jù)和算法的雙輪驅(qū)動,強(qiáng)化了臺的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng),特別是當(dāng)新用戶使用某一臺并提供其數(shù)據(jù),這會增加臺對現(xiàn)有用戶的價(jià)值,這意味著內(nèi)容共享臺將會有更多的內(nèi)容分享,用戶增加會改進(jìn)算法質(zhì)量、提高廣告定位等。這還可能會增強(qiáng)臺對用戶的鎖定效應(yīng),增加用戶的轉(zhuǎn)換成本,在其他條件相同的情況下,抑制高水的競爭和創(chuàng)新。

臺濫用數(shù)據(jù)、限制競爭的主要表現(xiàn)

為應(yīng)對臺經(jīng)濟(jì)高速增長帶來的新型壟斷挑戰(zhàn),早在今年2月國務(wù)院反壟斷委員會就發(fā)布了《關(guān)于臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》(下稱“指南”),以回應(yīng)社會大眾普遍關(guān)注的臺壟斷問題,預(yù)防和制止臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為,保護(hù)市場公競爭,促進(jìn)臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展,維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益。同時(shí),指南也構(gòu)成了目前我國反壟斷法體系下對與數(shù)據(jù)相關(guān)的臺壟斷問題進(jìn)行規(guī)制的主要框架。

在壟斷協(xié)議方面,指南對經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)、算法等從事壟斷協(xié)議的行為提供了一定的規(guī)則指引。例如,將具有競爭關(guān)系的臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者“利用數(shù)據(jù)、算法、臺規(guī)則等實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致行為”視為橫向壟斷協(xié)議;將臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者與交易相對人“利用數(shù)據(jù)和算法對價(jià)格進(jìn)行直接或者間接限定”“利用技術(shù)手段、臺規(guī)則、數(shù)據(jù)和算法等方式限定其他交易條件,排除、限制市場競爭”等視為縱向壟斷協(xié)議。

此外,考慮到臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者更易于達(dá)成軸輻協(xié)議,指南明確提示具有競爭關(guān)系的臺內(nèi)經(jīng)營者可能借助與臺經(jīng)營者之間的縱向關(guān)系,或者由臺經(jīng)營者組織、協(xié)調(diào),達(dá)成具有橫向壟斷協(xié)議效果的軸輻協(xié)議,指南指出分析該等協(xié)議是否屬于反壟斷法規(guī)制的壟斷協(xié)議,可以考慮具有競爭關(guān)系的臺內(nèi)經(jīng)營者之間是否利用技術(shù)手段、臺規(guī)則、數(shù)據(jù)和算法等方式,達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議,排除、限制相關(guān)市場競爭。

在濫用市場支配地位方面,指南采用了“必需設(shè)施”概念,規(guī)定如果控制臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域必需設(shè)施的經(jīng)營者,拒絕與交易相對人以合理?xiàng)l件進(jìn)行交易,可能排除、限制市場競爭,構(gòu)成濫用市場支配地位行為。根據(jù)指南,認(rèn)定相關(guān)臺是否構(gòu)成必需設(shè)施,一般需要綜合考慮多種因素,其中包括該臺占有數(shù)據(jù)情況等。在用戶鎖定效應(yīng)顯著、數(shù)據(jù)資源逐漸呈現(xiàn)寡頭壟斷的當(dāng)前背景下,這一規(guī)定旨在防止和規(guī)制支配企業(yè)利用其控制的數(shù)據(jù)資源來構(gòu)筑市場進(jìn)入或擴(kuò)張壁壘,排除競爭對手,實(shí)施排他濫用行為。

在經(jīng)營者集中方面,指南考慮到臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),將數(shù)據(jù)相關(guān)因素列為了審查需考量的特殊因素。在評估臺經(jīng)營者對市場的控制力時(shí),指出可能需要考慮經(jīng)營者是否對關(guān)鍵、稀缺資源擁有獨(dú)占權(quán)利,以及該獨(dú)占權(quán)利持續(xù)時(shí)間,臺用戶黏、多棲,經(jīng)營者掌握和處理數(shù)據(jù)的能力,對數(shù)據(jù)接口的控制能力等因素;在評估臺經(jīng)營者集中對市場進(jìn)入的影響時(shí),強(qiáng)調(diào)考慮市場準(zhǔn)入、經(jīng)營者獲取數(shù)據(jù)、用戶等必要資源的難度,用戶在費(fèi)用、數(shù)據(jù)遷移、談判、學(xué)習(xí)、搜索等各方面的轉(zhuǎn)換成本等。此外,在評估臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中對消費(fèi)者的影響時(shí),指南將“不恰當(dāng)使用消費(fèi)者數(shù)據(jù)”也納為考量因素。

值得指出的是,在剛發(fā)布的《修正草案》中也對數(shù)據(jù)壟斷問題作出了回應(yīng),例如《修正草案》第三條規(guī)定“經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及臺規(guī)則等排除、限制競爭”,第九條強(qiáng)調(diào)“具有市場支配地位的經(jīng)營者利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及臺規(guī)則等設(shè)置障礙,對其他經(jīng)營者進(jìn)行不合理限制的”構(gòu)成濫用市場支配地位。可見,數(shù)據(jù)要素及與之相關(guān)的數(shù)據(jù)競爭行為已成為規(guī)范臺公競爭,實(shí)現(xiàn)臺正義的關(guān)鍵。

科學(xué)治數(shù),助力臺公競爭

數(shù)字經(jīng)濟(jì)下臺壟斷問題,已從早期的流量競爭和商業(yè)模式角力,簡單地靠“燒錢”補(bǔ)貼流量爭奪,大搞掐尖式并購,形成市場封鎖結(jié)構(gòu),到數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)及資本優(yōu)勢的協(xié)同發(fā)力,形成以某一超級臺為核心和中臺的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)型壟斷競爭。在位臺企業(yè)會在“數(shù)據(jù)+算法”的驅(qū)動下形成多輪、多向交互,向各市場傳導(dǎo)數(shù)據(jù)與算法優(yōu)勢,不斷強(qiáng)化對各端用戶的鎖定,并通過用戶數(shù)據(jù)資源的積極共享與深度使用,實(shí)現(xiàn)全系統(tǒng)協(xié)同,最終完成競爭優(yōu)勢構(gòu)建,由此引發(fā)了不斷強(qiáng)化其市場力量和支配范圍的“臺生態(tài)型壟斷”。

在這一壟斷格局下,破解以數(shù)據(jù)為核心的臺生態(tài)型壟斷不僅需要從反壟斷法角度發(fā)力,還需其他多部門協(xié)調(diào),多法律工具協(xié)作,完善多種治理方式,真正推動臺公競爭。其中實(shí)現(xiàn)臺數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通,解決數(shù)據(jù)權(quán)屬和權(quán)益分配,數(shù)據(jù)開放義務(wù)及責(zé)任承擔(dān),數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等都構(gòu)成了臺公有序競爭的基礎(chǔ)。

為此,9月9日,工信部有關(guān)業(yè)務(wù)部門召開了“屏蔽網(wǎng)址鏈接問題行政指導(dǎo)會”,隨后,工信部新聞發(fā)言人、信息通信管理局局長趙志國在國新辦發(fā)布會上表示,互聯(lián)互通是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇,從行業(yè)行政指導(dǎo)和監(jiān)管的維度,在一定程度上回應(yīng)了當(dāng)前臺封禁、數(shù)據(jù)壟斷等妨礙臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公有序競爭,損害中小企業(yè)利益和消費(fèi)者利益的治理訴求。臺互聯(lián)互通一時(shí)間成為推進(jìn)臺公競爭的行業(yè)內(nèi)競爭治理工具,對從行業(yè)監(jiān)管入手,推動市場監(jiān)管破局,且合力行業(yè)與市場兩種監(jiān)管方式和力量提供了契機(jī)。

臺互聯(lián)互通可以描述為,建立臺間無障礙的連接,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互操作和開放生態(tài)系統(tǒng),即兩個(gè)或兩個(gè)以上的臺間建立連接,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全流動與合理共享,以及業(yè)務(wù)的有效互通與便利操作,使不同臺的用戶可以進(jìn)行安全無障礙的便利切換和貫通服務(wù),其中核心的問題在于推動用戶數(shù)據(jù)的可攜帶和臺數(shù)據(jù)的互操作。

落實(shí)用戶數(shù)據(jù)可攜帶

11月1日起施行的《個(gè)人信息保護(hù)法》賦予了個(gè)人數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)。數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)是指數(shù)據(jù)主體有權(quán)從數(shù)據(jù)控制者處獲取個(gè)人信息副本,以及請求數(shù)據(jù)控制者直接將其個(gè)人信息傳輸給另一實(shí)體。舉例說,天貓商家如果同時(shí)想在京東上賣貨,他就會希望能夠?qū)⑵湓谔熵埳戏e累的各種數(shù)據(jù)遷移到京東上,如各種貨物的銷量數(shù)據(jù)、好評情況、用戶反饋等數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)旨在加強(qiáng)數(shù)據(jù)主體對其個(gè)人數(shù)據(jù)的自主權(quán),助力于促進(jìn)臺之間的互聯(lián)互通,破除數(shù)據(jù)壟斷,起到防止個(gè)人信息鎖定、降低市場準(zhǔn)入門檻以及增強(qiáng)臺之間競爭的效果。但是,也需注意到,若實(shí)施不當(dāng),數(shù)據(jù)可攜帶在實(shí)踐中反而可能起到強(qiáng)化壟斷的反面效果,使得中小創(chuàng)新型臺的用戶利用數(shù)據(jù)可攜帶將其用戶信息遷移到大型或超級臺,進(jìn)一步增強(qiáng)超級臺的市場力量,降低中小創(chuàng)新型臺的競爭力。

《個(gè)人信息保護(hù)法》對數(shù)據(jù)可攜帶僅作了原則規(guī)定,有關(guān)數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)適用的數(shù)據(jù)范圍、可攜帶數(shù)據(jù)的傳輸格式等并未提供明確指引,還有待未來相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中進(jìn)一步論證和完善相關(guān)制度,以更好落實(shí)數(shù)據(jù)可攜帶權(quán),促進(jìn)其在推動數(shù)字臺之間的互聯(lián)互通、破除臺壟斷方面發(fā)揮作用。

在這一方面,其他司法轄區(qū)的相關(guān)立法和執(zhí)法實(shí)踐或可具有一定借鑒價(jià)值。例如,在數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)的適用數(shù)據(jù)范圍方面,一般來說,用戶數(shù)據(jù)主要包括以下幾類:一是用戶有意或主動提供的個(gè)人數(shù)據(jù),例如用戶名、年齡、身份證等身份信息,以及在社交媒體臺上輸入的內(nèi)容(如微信上的聊天記錄等);二是對用戶使用服務(wù)或設(shè)備的觀測數(shù)據(jù),例如在某應(yīng)用上的在線時(shí)長、點(diǎn)擊率等;三是基于統(tǒng)計(jì)分析、算法加工計(jì)算產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù),例如互聯(lián)網(wǎng)臺根據(jù)用戶的購買模式等信息對用戶進(jìn)行偏好分析,用戶畫像,從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)營銷。

當(dāng)然,不同國家和地區(qū)具有不同的法律體系和社會特點(diǎn),在構(gòu)筑我國數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)的法律框架時(shí),還需立足于本國國情,本著嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的態(tài)度,選擇真正適合我國的規(guī)則和方案,以實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管、審慎監(jiān)管。

推動臺數(shù)據(jù)互操作

“互操作”是指不同數(shù)字服務(wù)之間進(jìn)行相互通信、協(xié)同工作的能力。“互操作”旨在讓不同臺間可以更好地實(shí)現(xiàn)互補(bǔ),讓用戶的使用體驗(yàn)更為便捷。根據(jù)要求互操作的臺/應(yīng)用之間的關(guān)系,互操作可以分為“縱向互操作”和“橫向互操作”。縱向互操作是指處于上下游的應(yīng)用或臺之間的通信和協(xié)同問題。例如,社交媒體臺(如微信)與電商臺(如淘寶)的互通,就屬于縱向互操作。橫向互操作是指具有競爭關(guān)系的數(shù)據(jù)臺或應(yīng)用之間相互通信的能力。例如,兩個(gè)即時(shí)通信軟件(如微信和釘釘)之間的互通,即屬于橫向互操作。

“互操作”能有效消除很多反競爭問題,有利于解決臺濫用數(shù)據(jù)壟斷的問題,這也是各國或地區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)都在考量和關(guān)注借助“互操作”解決臺壟斷可能的原因。具體而言,實(shí)現(xiàn)橫向互操作可以有效破解臺對用戶的圈占,促使臺將更多心思和資源投入到提升臺服務(wù)、增加臺特色上。促進(jìn)縱向互操作,則有助于抑制臺將其在某一業(yè)務(wù)上的優(yōu)勢傳導(dǎo)至另一業(yè)務(wù)領(lǐng)域,從而有效減少臺自我優(yōu)待、交易歧視等壟斷問題。

然而,也需注意到“互操作”很可能成為阻礙創(chuàng)新的一個(gè)因素。一方面,實(shí)現(xiàn)互操作的前提條件之一是臺之間需要在接口、操作規(guī)范、操作機(jī)制上達(dá)成一定的統(tǒng)一規(guī)范,而統(tǒng)一的規(guī)范在達(dá)成后較難進(jìn)行修改,這就可能在一定程度上降低創(chuàng)新的步伐;另一方面,互操作的推進(jìn)也可能增加企業(yè)搭便車的風(fēng)險(xiǎn),從而進(jìn)一步減少創(chuàng)新的激勵。

鑒于此,如何把握在實(shí)踐中落實(shí)互操作,既要防止惡意壟斷,又要避免對先發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新抑制,衡好數(shù)字臺經(jīng)營者的正當(dāng)利益,和臺內(nèi)經(jīng)營者、消費(fèi)者的正當(dāng)利益,以及整個(gè)市場創(chuàng)新發(fā)展利益之間的關(guān)系,還有待于執(zhí)法機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者在實(shí)踐中的密切配合和共同探討。

標(biāo)簽: 平臺壟斷 數(shù)據(jù)壟斷 經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè) 社會公共利益

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